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                  那些年城投借的錢,可能真的要還了。城投該如何破解發展困局?
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                    那些年城投借的錢,可能真的要還了

                    在深化預算改革與全面防控債務風險的當下,我們觀察到一個非常有趣的現象:許多城投的新融資出現了比較明顯的下降;許多城投的凈融資額出現了負數。

                    這意味著許多城投多年來持續借新還舊的現象開始出現松緊與瓦解;那些年借的錢,可能真的要實打實的還債了。

                    城投去杠桿,正式開啟

                    由于城投們持續多年的借新還舊,以及債務結構與期限錯配問題的日趨嚴重;當前的城投債務已經總體達到一個非常高的水平,潛在風險指數也有非常明顯的提升。因此,出于對債務風險的管控以及可持續的發展,如今城投們已經進入了去杠桿的周期。

                    當然,由于涉及城投的融資業務版圖非常龐大、牽一發而動全身;城投去杠桿也將相對謹慎的進行:

                    一是通過與金融系統的聯合監管,摸清城投們的債務底數,掌握真實負債率,以便進行整體監管;

                    二是對城投債務實行“總量控制”,要求債務率“只減不增”,實現緩慢溫和的杠桿降低;

                    三是通過監管逐漸清理、杜絕城投舉債中的灰色地帶、非法融資、隱性融資,實現總體債務率的降低。

                    因此,城投們的融資收緊只是剛剛開始?;蛟S在階段性償債壓力大的時候會有適當放松,但總體發展的方向已經明確,去杠桿的鐵錘終于落到了城投頭上。

                    借新還舊,正式被打破

                    當城投進入去杠桿的周期,也意味著城投們持續借新還舊、從來不真正還錢的時代,已經一去不復返了。但是,當持續的借新還舊正式被打破,未來的城投將如何解決融資問題、又該如何發展呢?

                    這個問題,可以從城投本身不同的狀況來分別看待:

                    對于債務率已經遠超出自身承受能力、長期依靠借新還舊勉強維持存續的平臺來說,未來幾年需要嚴守“不新增債務”的底線。在城投轉型、隱性債務置換后,通過財政支持與城投運營,逐漸優化債務結構,并降低債務風險;

                    對于債務率已經較高,但地方還處在高速發展階段的城投們來說,未來幾年的融資也將受到一定的限制,但整體思路在于“監管資金流入的用途”、促進城投的投資效率、降低表外融資等不可控因素。未來幾年是否能夠得到資金的支持,依托的是重點工作領域的職能、投入產出資金自平衡的項目;

                    對于一些資信等級不高、債務率較低的地區,在完成市場化轉型后,能夠在公開途徑獲得的融資反而可能有所增加。隨著融資模式的轉變與市場的發展,一些發展滯后的、債務率較低的、但有真實投資需求的中小平臺,有希望得到市場的支持、進行適度發展。

                    因此,當前打破的不僅是借新還舊,還是傳統意義上對城投的評級框架;依賴地方財政與行政級別來看待城投的邏輯,顯然已經走不通了。

                    真要還錢,錢從哪兒來?

                    由于城投的凈融資情況十分不樂觀,不僅公開融資出現了負值,非標融資等領域也出現了各種限制,使得融資渠道出現了明顯的收窄。由此,市場十分擔心城投債務的問題,認為凈融資額的下降可能會引發債務風險;那么,如果這些城投真的要開始還錢了,錢從哪里來呢?

                    一是隱性債務置換。一部分城投債務已經納入政府隱性債務管理平臺,會逐漸通過債券置換、財政資金償還或市場化置換等方式予以解決,實現政府杠桿率與城投債務率的共同降低;

                    二是地方金融資源流入。近期新的地方銀行正在密集組建,央行也開始著手解決地方金融資源不平衡的問題,使得一部分地方銀行可以為地方城投提供階段性的支撐,避免出現流動性危機;

                    三是市場化業務的注入,近期城投正在進行新一輪轉型,轉型后的平臺可以進一步承接政府購買服務、PPP業務、特許經營項目等業務,尤其是近期的城市更新、片區開發、鄉村振興等領域,都能夠讓城投作為領域內的市場化運作平臺、以此獲得更多的主營業務收入和現金流量。同時,地方專項債券也為城投們提供了階段性的資金支撐。

                    因此,雖然開啟了城投去杠桿的進程,但考慮到風險控制等因素,監管力度將結合改革緩慢有序推進。既要維持市場穩定、不能操之過急;又要一以貫之,絕不走城投無序舉債的回頭老路。

                    未來幾年,是城投真正轉型的關鍵時刻。

                    城投如何破解發展困局? 一、城投的發展歷程及轉型 城投公司自1992年誕生,2008年受經濟危機影響城投公司激增到8000個,到2010年城投公司的數量已經增加到1萬個以上,但隨之而來的是舉債規模劇增,融資方式也不再局限于銀行貸款,還包括企業債、項目收益債、專項債、中期票據等,地方債務規模越來越高,問題也越來越嚴重。鑒于此,監管部門從2010年開始對地方政府融資平臺進行監管,并出臺了2010年19號文,后中央及相關部委持續發文。2014年國務院發布的43號文件《國務院關于加強地方性債務管理的意見》中明確規定“剝離地方融資平臺公司政府融資職能,融資平臺公司不得新增政府債務”。2014年之后,進入了轉型關鍵時期,其最終目標是實現市場化運營。在財預[2017]50號、財預[2017]87號、財金[2018]23號、國辦發[2018]101號、《政府投資條例》等行業監管政策以及一系列國資國企改革配套文件的影響推動下,城投企業市場化轉型步伐加快。 過去城投公司作為地方政府重要的投融資平臺,一直發揮著主力軍的作用,對于地方基礎設施建設、公共服務、產業發展等各方面做出了不可替代的貢獻。隨著監管政策趨嚴,過于依賴城投公司舉債融資建設的投融資模式已不具備可持續性,城投公司亟須轉型。 許多城投公司早在2014年43號文出臺之后就完成了區域國有資產的整合重組,進入了新的發展階段,實現了集團化的基本運作,當前轉型升級更關心的是在業務板塊的拓展、集團管控模式的優化、現代企業制度的完善等方面進行市場化的提升。 二、轉型形式 資產重組、調整組織結構或轉變發展規劃并不等于轉型,將城投公司轉型的市場化方向簡單理解為純粹市場化,與政府脫鉤,成為一個普通國企,是對城投公司轉型的最大誤解,城投公司的政府治理屬性與市場經營主體屬性決定了其不可能轉型為普通市場化經營的國企。城投公司的轉型不能盲目擺脫政府,而是要圍繞其核心定位,找到市場和項目的結合點,以清晰的流程和創新的機制承接應有職責,優化產業發展布局,最終形成政企雙贏局面。 三、城投公司存在的普遍問題 1.債務規模不斷增大,債務負擔重,融資渠道受阻,償債壓力較大。 2.資產質量不高,優質資產較少、經營性資產較少,非經營資產較多,缺乏核心資產。 3.業務結構單一,主要以地方基礎設施為核心,委托代建為主。 4.市場化運作經驗不足,對公司的戰略管理粗放,運營效率較低。 5.專業人員缺乏,人才隊伍薄弱。 四、城投公司整合后普遍面臨的四大瓶頸 1.政企邊界模糊阻礙自主發展。政企分開是城投公司轉型發展的前提,當前大多數企業仍受政府或主管部門的控制,指令性任務耗費了企業日常經營的大部分精力,使企業無暇思考戰略發展問題。 2.債務風險限制了資本運作。靈活的資本運作是城投公司轉型成功的標志,城投公司資產負債率普遍偏高,傳統的融資及資本運作手段受限,隨著存量債務到期兌付,債務風險逐步顯現,城投公司面臨較大壓力。 3.市場化業務不足制約效益提升。市場化是城投公司戰略轉型的內核。當前城投公司開展的業務基本圍繞基礎設施領域,自主開展的市場化業務少。一方面,公司已開展的業務大多屬于重資產的基礎設施,前期投入高,后期回收慢,資金壓力大;另一方面,企業創新意識和市場化經營意識不高。 4.內部管理矛盾約束著運轉效率??茖W的內部管理體系是城投公司轉型發展的靈魂。當前城投公司內部管理面臨的主要問題包括企業法人治理結構不健全、組織職能及管控流程不清晰、“關重特”人才(關鍵崗位、重要部門、特殊專業)缺失等,都成為整合后城投公司發展的短板。 五、發展原則 1.按照“專業化管理,集團化管控、市場化運作、多元化經營”原則,通過大力整合和經營現有業務,利用現有產業優勢,積極探索和涉足其他優質業務。 2.按照重點發展、大力培育、維持現狀和剝離退出“四個層次”進行業務區分,針對不同業務板塊構建高效的商業模式和科學的運營模式,逐步打造各產業板塊的核心競爭能力。 3.將公益性和盈利性項目區別經營,以市場化的思路進行經營管理,從股權比例、激勵機制等方面做出市場化的安排,整合優勢資源在盈利性業務上發力。 4.實施外拓原則,有意識地把成熟板塊和核心業務進行適時的區域外的擴張。 六、如何發展 (一)找準定位 保持三大平衡。即政府交辦任務與自身業務發展之間的平衡;市場化項目和公益性項目之間的平衡;社會責任與企業利益之間的平衡。 (二)解放思想 建立完整國有企業制度、建立健全公司治理結構、組織架構和人才戰略。設立黨組織、董事會和經理層,規范公司治理結構,實行權責對等、運作協調、有效制衡的決策執行監督機制,充分發揮黨組織的領導作用、董事會的決策作用、經理層的經營管理作用。未來城投公司的發展“短期看規模,中期看布局,長期看人才” ,因此應實施長期的人才戰略,建立績效機制和市場化的薪酬體系,激發內部職工積極性和吸納外部有價值的員工加入。 加強對外交流,學習其他地區城投公司發展經驗。以國內先進城投公司為模范(如株洲城發集團、珠海華發集團、合肥建投集團),積極對接,適時考察參觀,學習其先進管理經驗和公司治理模式。 (三)創新進取 區域資源整合。大力拓展業務領域,通過整合區域內國有企業和城市資源,注入優質資產,優化資產結構,建立收入實現機制,提高資產變現能力。 內部優化重組。整合后的城投公司雖然控制的資產較多,但經營管理分散,價值發揮有限。因此,首先做大做強母公司和關鍵子公司,形成集團母公司的核心競爭力;其次摸清家底,混改業務同質化、橫向競爭嚴重的公司;最后針對債務問題重、發展潛力弱、重要性較低的子公司進行逐步剝離。 全面推行統一的預算管理,統籌融資業務,設立內部資金結算中心。加強財務管理,對公司系統資金進行實時監控,及時了解系統資金存量和資金流向。同時,建立健全內部管理制度,完善內部控制體系,形成以重大事務決策制度、財務管理制度、融資管理制度、資金計劃控制制度、內部審計制度、風險管控制度等為主要內容的較為完善的制度體系。 以投定融,從“融資端”向“投資端”轉變。大力發展投資的價值,通過產業組合吸引成熟投資者來本地區投資,以合營、聯營、合資公司等形式進行合作,以盈利為目的,轉責任為機遇;進行跨地區投資,布局優質產業,增強公司的可持續性和利潤增長點。 并購戰略。通過并購上市公司,實現資本市場融通功能。并購是對公司的資產進行補充和調整,以達到最佳經濟規模,從而實現企業間的資源優化配置、達到資源共享,從而實現多元化發展。未來城投公司將會采取更多的并購戰略,部分現金流充沛、盈利能力較高的城投公司將通過借殼上市快速對接資本市場。 七、結語 城投公司作為當地新型城鎮化建設、產業振興的重要載體,被寄托于推進區域經濟發展,提升人民生活質量的重大使命。市場化轉型發展是可持續發展能力的關鍵,面對持續發展的壓力,需要找準定位、解放思想、創新進取,只有大力推進區域內資產整合和城市資源重組,才能邁開市場化發展的關鍵一步。

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